关于"小额信贷扶贫"中资金运作的若干问题

四川广安、仪陇地区扶贫调研

对外贸易经济合作部扶贫办主任 刘匡元

在四川广安、仪陇地区可以看到，随着扶贫工作进入攻坚阶段，"小额信贷"已成为 解决扶贫到村到户，防止农户返贫的最好形式，并深受贫困地区农民和乡村干部的欢迎。当前对"小额信贷扶贫"模式争议较大的是资金运作问题，我们对此重点进行了调研。

一．当前资金运作中引起非议的问题

小额信贷扶贫的实质是"民"间机构组织农民开展生产自助的活动，小额信贷的资金运作与我国传统的银行信贷业务有质的区别。当前引起非方铁主要有以下几个问题。

（一） 关于非金融机构晨法经营活动问题

广安区和仪陇县负责小额信贷扶贷工作的分别是区乡村经济发展促进会和县乡村发展协会。这两个单位均属经民政部门批准登记注册的非营利性民间社团组织，是一级法人单位。它们的宗旨是运员社会共同参与农村经济开发，充分利用各种资源帮助贫困农民发展生产，脱贫致富奔小康；它们的经营范围是为成员提供各种服务，包括资金、技术、信息、培训等方面。根据民政部关于社团组织开展工作的规定，该类组织从事非盈利为目的及在自己经营范围内的活动是完全合法的。据调查，两组织发放小额信贷的资金主要来自国内外社会筹集的扶分款，并按照联合国开发计划署推荐的小额信贷资金管理原则运作。方案区乡村经济发展促进会根据《中华人民共和国宪法》和国务院社团登记管理条例制定了章程，明确了组织的性质、宗旨和任务，会员、小组和中心组的权力和义务，以及经费的使用和管理办法；仪陇县乡村发展协会根据《中华人民共和国会计法》和国务院批准的《企业财务通则》、《企业会计准则》制定了循环基金内部财务管理制度和循环基金操作规范。两区县负责小额信贷的机构均不存在非法经营问题。

（二）关于非法斥资融问题

以下是我们了解到的仪陇县乡村发展协会1999年小额信贷资金来源构成情况：

1．联合国开发计划署UNDP无偿援助款，此款被指定专款用于贫困农村的小额信贷业务，300万元；

2．国际民间组织赠款，如德国明爱组织通过国际交流中心为仪陇县赠款120万元用于小额信贷扶贫；

3．联合国人口基金计划部分用于小额信贷扶贫，120万元；

4．对口支援单位筹集资金定向用于小额信贷扶贫，我部于1997-1999年两次集资共50万元；

5．向有有关银行贷款，再用于小额信贷扶贫，该组织曾向县发展银行贷款200万元。

从以上资金的构成来看，74.7%的资金来源于国内外捐赠，25.3%的资金属于向金融单位斥资融资。据调查，这部分资金是根据仪陇县乡村发展协会与发展银行达成的协议，由协会向银行贷款200万元（国家扶贫款），专款用于小额信贷扶贫。该笔资金用途不变，并按综合利率3.3%分两年偿还银行。当前我国农村扶贫资金的使用情况差异较大，通过银行发放的资金回收率不足40%，而通过小额信贷模式发放的资金回收率高达97%。仪陇县这样做的结果是：银行利益有了保障、国家扶贫资金没有流失、贫困农民得到实惠。实践证明国家一部分扶贫资金通过民间组织是可以更有效运行，这不是一个合支社团组织非法斥资融资的问题，而是被实践证明的对现有国家银行运行机制的一种有益补充。

（三）关于小额信贷涉嫌发放"高利贷"问题

只要进行简单的数字比较，就可以看清问题的实质。目前农村信用社的贷款利率为7.2%，而使用小额信贷扶贫款则要交纳8%的管理费，还要抽取5%的小组基金。7.2%和13%相比，后者确有"高利贷"之嫌。但为什么小额信贷反而受到广大农民的欢迎呢？关键在于抵押金。贫困农民只要加入农村协会组织，都可以早请到小额信贷资金，不仅不要抵押金，到期还款出现困难还有小组基金做保障；信用社则要求农民在贷款的同时扣除10%的抵押金，到期无力还款还要加息处罚。如果考虑小额信贷中5%的小组基金用于贷款户并最终返还，农村信用社贷款与小额信贷费比就成了17.2%和8%，后者远远低于前者。生活在贫困地区的农民，最迫切的是要求获得发展生产的资金和技术，协会组织通过小额信贷形式做到了这些，代表了农民的最大利益，所谓小额信贷扶贫贷款属高得贷之说，在我们走访的所有农户家从未提及。

（四）关于搞乱农村金融市场问题

小额信贷扶贫模式的核心是把农民组织起来：五户一个小组，实行责任连带、五组一个中心，实行自我管理。毛泽东同志针对中国农村问题曾深刻地指出，严重的问题是教育农民。两区县协会首先把农民组织起来，再给予资金、技术和激励机制，这就既解决了贫困地区农民脱贫致富的关键问题，也解决了历史上农村资金借贷难的问题。从两区县小额信贷资金运作过程看，区县协会聘用社区工作人员进行对农民的组织管理，全部资金实行封闭运行，严格遵循两个循环；贷款时由协会工作人员-中心组组长-小组组长-借款户；还款时由借款户-小组组长-中心组组长-协会工作人员，每一级运行都有专人负责签字。由于五户连保和每旬（每月）分期还款的机制促使农民还款困难时发挥的作用，绝大多数中心组的旬（月）还款率都在100%。这样一个相对稳定封闭运行的资金不会对农村金融市场产生干扰。现在有些人耽心的是：与协会组织相比、官方的金融机构，从服务到资金运行远不能与之抗稀，一些银行的资金也愿意让协会以"小额信贷"方式发放，这倒是一个值得注意的问题。

一． 今后小额信贷资金运作中值得注意的问题

虽然小额信贷扶贫已在两区县蓬勃开展，但由于其资金方面存在的不足，可能会对今后的发展产生影响，应该引起我们的重视。

（一）资金来源构成问题

从两区县小额信贷资金构成可以看到，仪陇县68.4%来源于国际组织援助，广安区82.4%来源于中央财政扶贫资金。这样的构成有其特殊原因，但都表现出不稳定性；国际组织援助不普遍，受益面小；中央财政扶贫资金受政策影响大，不易推行。因此，做为民间社团组织还要广开筹集资金的渠道，要保持小额信贷扶贫工作"民"的性质，要有较稳定的资金渠道。当前社会各界对扶分事业非常关注，对贫困地区的捐助也很多，但普遍存在重形象工程、轻到村到户扶贫的做法。这主要是多数人对我国扶贫进入攻坚阶段后，贫困人口的分布和有效帮扶方式认识不够造成的，今后需要增加大宣传扶分工作形势和小额信贷扶贫模式，把民间有限的扶贫资金集中起，建立稳定的扶贫基金，进一步扩大小额信贷的覆盖面，以产生更好的社会效益和经济效益。

（二）与金融机构的关系问题

在广安调查中我们发现该区有两个机构同时在开展小额信贷工作，一个是区乡村经济发展促进会，信贷规模小，只有85万元，但组织完善，工作人员素质较高；一个是区农业银行，资金雄厚，有200万元，但服务体系有待健全。小小区（县）就有两家单位在搞一项工作，实在是一种人财物资源的浪费。据了解，仪陇县农行有一笔扶贫款准备交给县乡村发展协会按小额信贷模式发放，但无奈上级单位不同意，只好作罢。我们认为，负责小额信贷的民间组织与银行、信用社等国家金融单位在扶贫工作的根本目标上是一致的，但各有各的特点；协会有较完整的组织体系和服务体系，金融机构有较充足的资金和国家扶持政策，双方各自的优势又恰恰是对方的劣势。如果相互拆台，以邻为壑，则事倍功半；只有取长补短，相辅相承，才能共同发展，双方应该努力探索一条共存共荣的道路。

（三）操作成本控制问题

小额信贷的管理费率为8%，即操作成本，主要包括：工作人员工资占60%、工资调节金占5%、操作预留风险金占5%、乡级办公费用占20%、上缴县办公费占10%。管理费能否再降一点，成为进一步减轻贷款农民负担的关键。我们认为，需要解决两方面的问题，一方面是规模经营效益，另一方面是提高工作效率。据仪陇县武棚乡分会调查，一个协会工作人员管理8个中心组、17万元贷款的年管理费是1.36万元，其中工资6000元、办公费2500元、聘请农技人员3000元、上缴县协会1360元，基本持平。如果管理增加到10个中心组、20万元，那第管理费率即可下降到6.8%，减少1.2个百分点，低于农村信用社的贷款利率；提高工作效率要在实现办公自动化方向努力。目前县乡两级的财务管理主要靠报表和账薄，办公费用的60%用于印制，业务往来的差族费也花销很大。如果逐步采用微机管理，管理费率至少还可以降低1个百分点，农民贷款的费用就可以再少一点。

外经贸部扶贫办公室（刘匡元执笔）

一九九九年十一月二十五日