城市下岗女工小额信贷问题分析

天津市妇联 陈克铡

"扶助下岗女士再就业与创业项目"是UNDP与中国政府合作，利用国际援助进行城市扶贫的第一个项目，项目的核心内容是通过为下岗女工提供小额信贷，帮助她们创业，使其增加收入，摆脱贫困。

随着中国的产业结构、产品结构的调整，下岗问题成为 一个长期的不可忽视的问题。因为它关系到群众的生活、政局的稳定和社会的发展。在天津每年下岗的约7万左右的职工中，绝大部分是产业工作，年龄在35-50岁之间，文化水平不高，技能单一，而且女性居多，占60%以上。由于过去在计划经济体制管理下，他们大多数从事着单一的劳动，工资怍入也只能维持生活支出。下岗对他们来讲无疑是雪上加霜，想寻求就业岗位往往因技术、年龄、文化差异而不能实现。想创业，又缺乏资金。目前尚无一家银行愿意为需要自我创业的下岗职工特别是贫困人群中的妇女提供生产性的贷款，因为银行不愿意承担这种操作成本高、风险大的业务。帮助下岗职工创业，让他们生活稳定，才能使周围人群对未来充满信心，敢于消费，才会带动全社会的消费增长，从而推动经济的增长。

目前政府为下岗职工就业提供了很多优惠政策，如减免税、免费培训、资金扶助等，所提供的资金帮助主要是来自财政预算，是不记成本运作的。为下岗职工提供的资金扶助一般采取的方式是补贴或是贴息贷款。而我们目前实施的小额信贷是借鉴农村小额信贷的模式在城市中按市场规律运作。在城市下岗职工中开展小额信贷与农村小额信贷相比较存在着以下区别：

一． 观念上的差别

旧有观念往往制约着人们接受新事物、新思想，因此也是城市小额信贷的一大障碍。主要表现为3点：

1．传统观念的束缚。下岗职工与农民相比在接受贷款上存在着差异。传统上农民对借债已成习惯，借粮、借钱生活生产在农村相当普遍，加上农村经济合作社和"私人钱庄"的高利率普遍存在，因此对小额信贷是比较容易接受的。在城市则不同，"无债一身轻"的观念在城市人口中根深蒂固，下岗职工过去靠工资吃饭生活较为稳定，借债对他们来讲压力很大。同时，城市人还比较好面子，日子再难也不愿向亲朋好友借钱，怕别人瞧不起。在城市个人间债务纠纷增加的今天，有钱人也不愿意把钱借给穷人，哪怕是亲戚关系。这就等于关闭了下岗职工的融资渠道。

同时，在就业选择上，下岗职工中确实还存在着惰性、怕吃苦、受面子，大钱赚不了、小钱又不愿去赚的思想。而在农村，借债对农民来讲早已习以为常，这种融资生产方式对他们来讲已不构成负担，因为农民有土地，可种粮食或其它经济作物，还可以养家畜，这些产品变卖后就可还帐。

2．经营上的差异。农村生产经营比较单一，主要是种植业、养殖业和加工业三种形式，而且这些耕作是世代相传。但城市经营是千变万化的。而且下岗职工中大多数是计划经济中的产业工人，过去从事着单一的生产劳动。经营对他们来讲是很陌生的。从目前对有创业要求的下岗职工的调查情况分析90%以上的下岗职工都选择经商这一行业。但他们缺少市场预测，财务核算、经营管理等技术，选定项目存在盲目性，看别人干什么就跟着干什么，采取的是一哄而上的做法。如鲜花店、鲜花市场现在遍布津城，一些下岗职工也纷纷创办。由于对市场需求估计不足，而且缺乏鲜花保养的技术，致使开业不久就关门。同时经营场地也是城市下岗职工的一大难题。据调查，目前很多下岗职工不希望"游击式"的经营方式，固定的经营场所对他们将来十分重要，但在城市可提供的场地较少，而且租金昂贵，对初次创业的下岗职工来讲很难承受。因此城市经营如选项不准，时间性不强，加之产品价格变化都会给经营者带来影响。特别是在市场竞争日趋激烈的今天，为缺少创业和技能的下岗职工贷款无疑会给贷款机构带来风险，同时也会加重下岗职工的负担。在城市经营，行业变化较快，一旦失败，想改行很难，需要再培训，因为"隔行如隔山"。

3．利息问题。下岗职工对贷款利息较为敏感，在观念上他们还是期待着政府给予资金扶助（但实际上这种可能性越来越小），因为政府扶助往往是无偿的，对他们没有负担，没有压力，所以他们认为联合国和政府合作的项目更不应收利息。即命名收利息也应低于银行规定的贷款利率。由于城市下岗职工的综合素质比农民高，对利息率的计算能力也比较强。不仅下岗职工，在城市小额信贷高利率运做就连负责下岗再就业的有关部门的管理人员也不能理解。因此在城市加强小额信贷培训，组织考察培训对他们转变观念很有必要，也很见实效。

二．操作上的差别

由于城市与农村的地理位置不同，经营方式不同，因此农村模式如何与城市相结合需要时间检验，但在以下3点差距较大。

1． 城市小额信贷操作与农村小额信贷之区别

天津项目采用的仍是以孟加拉模式为基础的小额信贷方法。贷款无需抵押或担保，而是采取小组5人联保的方法。但就5人组成小组彼此相互担保上，城市与农村就有很大区别，首先遇到的就是小组组成问题。为了让下岗女士彼此之间便于了解，我们首先在一个街道里进行发动宣传，让下岗女工了解项目互相交流，并确定目标人群。但随着城市的改造人们同住在大杂院的情况基本不存在了，同一楼群时原人们也都是从四面八方搬来的。由于居住条件相对封闭，人与人之间的联系也随之减少。加上城市工作、生活频率加快，剩余时间一般也都不相往来，即使认识，也不了解。因此不象在农村祖祖辈辈在同一村居住彼此了解，要贷款一齐贷、要干什么基本都一样。在街道发动的同时，我们也还召集部分工业、商业局、公司、企业工会干部参加的座谈会的培训会，希望能在下岗女工比较多的企业开展小额信贷工作，目的是希望企业在此发挥作用以降低贷款风险，以解决小组成员自愿组合这一问题。但结果也不理想，原因之一是企业职工工分布全市、居住比较分散，为项目将来的活动带来不便。二是目前各企业对下岗职工采取"敬而远之"的做法，如果给他们贷款万一经营不善，不能还贷那就麻烦了。为此我们多次召开了下岗女工座谈会听取下岗女工的意见；总的讲有3点：一是贷款利率高，（当时是按8%利率宣传）二是贷款数额小，三是还贷款形式复杂。由于座谈会参照实行在各区妇联组织下召开的，有一定的局限性，为打开局面扩大目标人群的选择我们利用新闻媒体在全市进行宣传，很快局面有所好转，但在小组组成也形成了多种莆式并存。其中有朋友邻里间组成的，有通过培训认识的，也有妇联搓合而成的，这样造成了小组长对每个成员情况很不了解，不好开展工作。而在农村，同一组成员不出村，小组长就可了角每个成员的贷款使用怀脱 ，而且有充足的时间。而在城市，小组长从小组成员到另一个小组成员家骑车要十几分钟甚至更长的时间，况且每个小组都要经营，不能抽出时间更多了解其它成员的经营状况，因此也很难起到小组长职责作用。

第二个问题就是中心会问题。按照项目设计，每个中心由4个小组组成，中心会每2周召开一次，（原设计方案每周召开一次）中心会的内容为贷款还款、信息咨询或在成员中相互交流等活动。按照项目要求，每个信贷员分管18个中心、72个小组360人。由于下岗职工从事行业不同，还款时间很难一致，致使中心会时间重叠。在第一次中心会上出现下岗职工为还款而来还款即去的情况，造成这种情史主要有2方面原因，一是组织者的问题，即暂时还不能找出合理安排中心时间的办法以及中心会议内容不够丰富；二是下岗女工集体观念不强，同时她们还要赴回去经营。在城市行业之间占用时间不同，搞饮食业的如早、午、晚忙；搞商业的全天忙；搞加工业的有活时间忙。但忙的时候都不能离开人，所以20人组成的中心是多种行业产存，不象农业生产比较单一，忙时大家一样忙，闲时大家一齐闲，即命名生产离不开，家里也会有人帮忙。而下岗职工经营一般是单枪匹马，有的是关门停业来还款。这就使中心会不能达到设计目的要求。同时下岗职工还嫌麻烦。时间安排的不合理也造成了信贷员当天将款不能入帐。

在城市由于地理环境与农村不同，城市交通方便、通讯发达、距离较集中，加上项目实施单位怕出错，往往对工作容易采取包办代替的作法，而忽视了中心主任的作用。按项目要求，中心主任负责召集、组织、主持每次例会，与成员之间保持密切联系，但现在这些活动一般由妇联组织来代替，对新发展的小组成员往往不是由中心主任负责推荐，而是到各区妇联进行登记，这样就不能保证中心主任对每个成员从申请贷款初期就对她有所了解，由于中心主任对新申请的贷款成员没有推荐权，也就形成下岗职工对中心主任不重视，导致每次中心会议都要由妇联来组织，中心主任职责名存实亡，不能独立开展工作。另一方面，中心主任还承担着对整个中心的公益性工作如；解决成员之间的矛盾、筹划对成员有利的合作、定期监督检查成员贷款的使用情况等，这些工作开展需要中心主任放弃自己的经营，同时还要有必要的经济支出如电话费、交通费等，但项目中对中心主任没有任何的补偿。因此中心主任也难尽到职现。

2．操作成本比较

城市小额信贷与农村小额信贷一样，都要做到收支平稳，这样才能保证小额信贷的可持续发展。贷款利息是收入的主要来源。因此利率的确定应与费用支出相适应。这一点在农村是可实现的。而在城市则要按照银行利率来确定。目前我们执行的利率是年息6.435%，比国家规定利率5.85%高10%(比项目设计的8%利率低1.565个百分点)，而且利息收取按贷款使用天数计算，即归还的本金不再收取利息，因此实际贷款利率只有3.486%。而在农村，名义利率虽然是8%，但实际利率可达到15.385%，此城市运做高出近12个百分点，同样贷款4000元，城市每年回收利息是139.43而农村则高达320元。按项目设计，60万美元（约合495万人民币）的贷款本金以滚动使用要三年才能作到收支平衡，这不包括呆坏帐的准备金，上缴的管理费、税金、手续费、工作人员的养老保险、医疗保险等费用。而按目前执行利率测算将长期亏损运做。但为了将来小额信贷可持续发展，我们并没有刻意追求政府支持，如免税、财政策补贴等。为此我们准备以加怍管理费的形式予以弥补。为解决城市小额信贷亏损问题，我认为可从三个方面解决：一是提高利率和增收管理费（这需要金融管理部门和物价部门的批准）；二是增加贷款资本金的投入，以增加利息收入；三是工作人员工资费用政府承担以降低成本。（此种做法从长远看既不可能也不符合项目要求）

3．贷款风险问题

由于城市不口居住比较分散，不如农村比较集中，因此对每个贷款者的情况不好掌握。5人联保的形式在农村比较，自愿结合透明度比较高。而在城市虽然也是5个小组联保，一旦出现问题，其余小组成员将会找出种种借口推脱。因此在贷款审批前我们采取的是谨慎的态度。如对确定首批符合贷款条件的130户下岗女工进行人户调查时，对调查的内容掌握相当严格，首先了解对贷款人的精神面貌和创业意识；然后对项目的可行性帮助她们进行分析；对是否有经营场地实地考查；对家庭财产状况进行核实；对家庭人口的健康状况、有无负债进行了解，甚至对个别户我们还通过公安机关对其经营项目和本人情况进行了解。通过逐户调查，最后确定60户为首批贷款对象。这种调查虽然直观的了解一些情况，被调查者是否有隐螨的内容也很难确定。所以，要真正命名项目成功，保证项目还款率在100%，最关键的还在于实施机构与信贷户之间建立起的相互信任的关系。这有赖于信贷管理人员和信贷员大量的艰苦劳动，通过加强对贷款户的培训、指导，深入地、随时地了解贷款户的生产、经营、家庭等情况，发现问题，及时解决。

三．金融政策的支持

城市小额信贷能否可持续发展，政策扶持是关键。在农村，小额信贷大部分由非金融机构在运作，因此我们也想按照农村运做模式由妇联直接运作，就此问题与人民银行天津分行进行过探讨，但得到的答复是否定的，因为政策规定非金融机构不得从事金融机构不得从事金融活动。人民银行天津分行为支持项目的开展，推荐天津信托投资公司负责小额信贷的运作，所以贷款利率也是按人民银行规定的利率执行。这些政策对金融市场环境起到了良好作用的同时，也制约着城市扶助下岗职工的小额信贷的开展。其原因之一是实施单位不能对资金实行全程管理，因为贷款合同是每个贷款户与信托公司签订的，一旦出现问题不易解决。二是妇联和信托公司重复审批，造成环节过多，人员投入增加，因此增加了运作成本；三是目前信托公司在亏本经营，项目整体不能做到收支平衡而达不到可持续发展的最终目标，也无法起到推广示范作用。因此我认为，扶助城市下岗职工小额信贷关键在于人民银行政策上的支持，对城市下岗职工小额信贷支持由实施单位具体操做（技术上实施单位一般没有问题），利率上根据运做成本同意上浮。为了试验可先搞一些试点，人民银行规定其业务范围，这样也决偿会扰乱金融市场，而且对金融市场是一种有效的补充。

综合上述，对城市下岗职工小额信贷支持没有成功的经验，具体操作模式还有待于研究改进。但我认为解决社会就业问题要靠下岗职工自谋职业社会帮助这一途径，特别是《个人独资企业法》的出台，进一步扩大了城市小额信贷市场，但一些问题还有待于研究，如贷款数额、还款频率，中心会内容等。

贫困人群在任何国家都会长期存在，他们创业是需要众多帮助的。去年9月份我们曾在《天津今晚报》做过一次宣传，仅半个月就接到来电来访2000余人次，可见市场潜力之巨大。而且这些人群在银行目前是得不到贷款支持的。特别是我们即将加入WTO，如果这一潜在的市场我们不去开发完善，国外的成功经验模式一旦进入我国，我们将无法面对这一挑战。

以上介绍的情况仅是城市小额信贷工作之中遇到的问题，个人见解不一定准确，请指正。

（此文为在社科院城市小额信贷研讨会上的发言）