编者按
本文是对2025年全球发展合作大变局的系统性回顾，分析当前最新形势及改革趋势。有关议题将在12月8日-12日举办的第六届中国与国际发展论坛（点击这里报名）深入探讨，汇聚中外各方智慧，共商未来发展合作之策。期间，12月8日上午将对外发布商务部研究院国际发展合作研究所的集体著作——《透视与展望：中国与国际发展报告2025-2026》，从综述篇、区域国别篇、专题篇、大事记等四个角度，深度展示国际发展年度动态及发展趋势，敬请关注。
2025年，全球发展合作经历了二战结束以来前所未有的大变革与大挑战。年初，多个传统援助国接连宣布大幅削减援助预算。以美国国际发展署（USAID）关闭为标志，战后建立在美国霸权之下的西方援助体系陷入系统性动荡。尽管联合国迎来80周年，但这并非欢庆的时刻，全球发展面临严峻挑战，多边发展治理体系遭受重创、亟待改革。对比西方援助的整体收缩以及转向本国安全和经济利益优先的“后援助时代”，全球南方正在成为国际发展合作的积极稳定力量，上海合作组织、金砖合作机制等多边及区域合作机制越来越发挥着引领发展合作的重要平台作用，将推动全球发展议题设置和国际发展合作格局重塑。
一、拐点已至：步入大规模收缩的“下行期”
（一）2024年资金全面下滑，援助收缩趋势初显
2025年4月，经合组织（OECD）统计的2024年官方发展援助（ODA）初步数据一经发布，就显示出广泛且同步的援助资金收缩迹象，成为后续恶化的前奏。数据[1]显示，2024年OECD发展援助委员会（DAC）成员国共提供援助资金2121亿美元，同比下降9%，占国民总收入的0.33%。仅有10个DAC成员国援助有所增加，多达22个成员国的援助规模出现下滑，形成近年来罕见的普遍性回落。 尤为突出的是，美国、德国、英国和法国四个主要援助国近三十年来首次出现同步下滑，系统性趋向初见端倪。其中美国援助金额633亿美元，占DAC官方发展援助总额的30%，其次为德国（324亿美元）、英国（180亿美元）、日本（168亿美元）和法国（154亿美元）。
在投入类别上，2024年援助规模也出现多方面下降。对国际组织的捐款减少10.9%， 双边援助下降5.8%，对乌克兰的援助减少16.7%，人道主义援助减少9.6%，项目援助和技术合作下降1.3%。 从群体和地区的投入分配来看，自2022年以来，DAC成员国向最不发达国家的净双边援助持续下降，2024年对最不发达国家的双边援助降至305亿美元，降幅3%；向撒哈拉以南非洲提供的援助规模则下降2%，总计360亿美元。
（二）2025政治意愿“后撤”，西方援助体系受到断崖式冲击
如果说2024年是资金规模下降，那么2025年则是政治和政策上开始出现全面崩塌。以1月20日为起点，援助进入“至暗时刻”。特朗普重返白宫首日即签署《重新评估和调整美国对外援助》行政令[2]，冻结所有援助，并宣布退出世卫组织和《巴黎协定》。随后特朗普政府以“降本增效”为由，将对外援助作为“打击深层政府”的首个领域，采取一系列雷霆手段。全球最大的官方援助机构美国国际发展署（USAID）关门裁员、官网下线、驻外人员召回、办公楼退租；启动对国际组织支持的全面审查，掀起“退群潮”……一时间激起全球援助界的大混乱与大震荡。
特朗普政府的一系列消极举措引发追随和效仿，传统援助国纷纷下调援助预算。英国宣布到2027年将ODA占GNI比重从0.5% 降至0.3%，届时援助预算仅为92亿英镑，为1999年以来最低水平。德国新任政府在《联合协议》中提出必须适当减少ODA份额，这是30年来德国首次不再设定ODA占GNI比重达到0.7%的目标。法国宣布削减7亿欧元援助预算，并取消“发展团结基金”这一稳定的援助融资来源。加拿大计划缩减对外援助到疫情前水平。比利时决定在五年内削减25%援助预算并取消发展大臣职务。荷兰对外援助将从2024年占GNI的0.62%下降到2029年的0.44%，届时援助预算将为38亿欧元。
据统计，已有12个DAC成员国[3]表示将在2025年及未来减少其官方发展援助。OECD分析称，这些国家加起来占官方发展援助总额的近四分之三，其中美国、德国、英国和法国长期承担着近三分之二的援助总额。因此，此次大幅削减“对国际发展合作造成了重大冲击”。OECD预测，2025年DAC援助资金将下降9%-17%，达到1700亿美元至1860亿美元，意味着2023年到2025年两年内总共减少560亿美元。[4]麦肯锡咨询公司研究[5]显示，截至2025年4月中旬，已宣布的ODA削减额相当于较2023年减少410亿至600亿美元，降幅15%至22%。
（三）资金下滑和政策后撤相互强化，西方援助进入长期下行期
在2024年资金下滑和2025年政策后撤的共同作用下，以西方主导的援助已呈现出全方位、结构性和持续性的下降趋势，且短期内看不到任何止跌迹象。OECD测算[6]，2025年DAC成员国向最不发达国家的双边ODA支出将下降13%-25%，对撒哈拉以南非洲国家的援助将下降16-28%，卫生援助将下降19-33%，低于新冠疫情前水平。此外，多边援助也将出现明显下降。
根据多个传统援助国接连发出的削减援助声明和预算提案，2026年及以后的官方发展援助仍处于高度不确定和不稳定阶段，大概率延续下降趋势。特别是特朗普政府提交的2026财年总统预算案及多个撤销法案，虽然尚未获批，但特朗普削减援助的意图已经十分明确，意味着美国仍将是未来援助走向的最大变量，也将引起多国跟随其步伐。同样可以预判的是，西方援助已进入整体收缩的“下行期”。OECD预计，2024-2027年官方发展援助将削减10%至18%，2027年的援助规模或将回到2020年水平。
二、全球发展挑战加剧、合作动能骤减
（一）全球发展形势严峻
当前，地缘政治博弈加剧，经济脆弱性突出，地区冲突、气候变化、粮食安全、能源危机、恐怖主义、大流行病等多重危机挑战交织，全球发展形势愈发严峻。世界银行今年6月发布的数据显示，根据每天3美元的贫困线标准，全球有8.17亿人处于极度贫困，其中60%人口生活在撒哈拉以南非洲。根据“多维贫困指数”，全球有11亿人生活在严重的多维贫困中，其中一半以上是儿童，面临燃料、住房、卫生设施、营养和电力等多方面短缺。[7]《2025年世界粮食安全和营养状况》报告[8]称，全球饥饿人口规模在6.38亿至7.2亿之间，饥饿形势分化严重，非洲和西亚地区持续恶化，非洲饥饿人口超过3.07亿，西亚饥饿人口超过3900万。同时，受多点爆发并持续延宕的地区冲突影响，全球被迫流离失所人数连续十年攀升，截至2025年4月底已达到1.221亿人。此外，全球变暖趋势没有放缓迹象，世界气象组织发布的《2025年全球气候状况最新通报》警示，2015年至2025年这11年将成为176年有记录以来的最热时期。截至2025年8月，各类极端天气气候事件对全球生命、生计及粮食系统造成连锁式冲击，导致多个地区出现流离失所、经济发展受阻。
（二）资金缺口陡增、合作势头乏力
今年以来，美国挑起全球范围的贸易战，引发全球经济疲软。关税措施的动荡对贸易流动和发展中国家造成负面影响，也致使全球经济发展前景面临高度不确定性。联合国贸易和发展会议发布的《全球贸易更新报告》[9]指出，发展中国家和最不发达国家的贸易流量波动更为剧烈，尤其在今年第二季度，最不发达国家的贸易遭受严重冲击，凸显了脆弱经济体在面对贸易政策不确定性时缺乏缓冲空间。目前来看，关税政策影响尚未完全释放，未来发展中国家特别是最不发达国家的经济前景堪忧。国际货币基金组织在10月发布的《世界经济展望》[10]中预测，全球增长预计从2024年的3.3%减速至2025年的3.2%和2026年的3.1%。可见，对贸易依赖较大的发展中国家将面临出口减少、大宗商品价格下跌、融资环境收紧和债务负担加重等多重挑战。
全球增长乏力也进一步阻碍了可持续发展目标的实现，加剧贫困与不平等。据联合国贸发会议估算，发展中国家正在面临每年4万亿美元的巨大融资缺口。援助资金的大规模收缩正在加剧这一状况，导致国际发展合作动能不足、融资鸿沟持续加大、合作信心严重受挫。在此影响下，联合国2030年可持续发展议程落实进一步受阻。第80届联大主席贝尔伯克称“可持续发展目标细项仅有35%按计划推进，47%进展不足，18%甚至出现倒退。”未来，发展中国家尤其是最不发达国家将面临外来资源持续紧缺的困境。同样，气候变化、人道主义等全球发展挑战的应对和2030年可持续发展目标的实现正在遭受更大阻碍。如在气候适应方面，发展中国家每年的资金缺口高达2840亿至3390亿美元——相当于当前资金规模的12至14倍。但美国退出《巴黎协定》将使其每年110亿美元对发展中国家的气候资金承诺成为泡影，进一步扩大气候融资缺口。
三、西方“后援助时代”：从基于需求的援助转向基于利益的投资
2025年，无疑将成为西方援助史上的标志性一年。事实上，随着单边主义、保护主义、民粹主义势头愈演愈烈，近些年国际发展议题和西方援助政策已经呈现泛安全化、意识形态化甚至武器化趋势。今年以来，援助领域的消极倾向进一步加剧，西方援助的定位和战略方向均发生本质变化。传统援助国不仅普遍弱化援助，并推动援助的底层逻辑从发展需求转向本国优先，安全、经济利益成为首要出发点。一系列的变化意味着西方进入“后援助时代”。
（一）弱化援助定位
7月1日，有着64年历史之久的美国国际发展署（USAID）正式关门。美国成为继澳大利亚、加拿大、英国之后又一个撤销独立援助政府部门的传统援助国。但USAID的关闭在全球援助领域具有“划时代”的意义，标志着战后建立在美国霸权之下的西方援助体系的根本性变革。近些年，西方对全球发展的实质贡献和意愿已经明显下降，将大量援助用于国内难民安置、乌克兰危机、地缘政治博弈等方面。但此次变革意味着，传统援助国已经不满足于挪用援助资金用于自身，而是更直接的将援助预算让位于国防开支，无视其应尽的历史责任与国际援助义务，抛弃0.7%GNI用于援助的承诺。目前，多个传统援助国在削减援助的同时增加了国防预算，表示在当前形势下要把更多资源投向本国发展与国防，而非全球公共品。在特朗普政府的系列激进措施刺激下，曾经与国防、外交并列为美国对外战略三大支柱的援助被彻底“拉下神坛”。与此同时，美国国内的“反援助潮”也蔓延至国际，援助在西方多国的治理框架和对外战略中的地位受到极大削弱。
（二）立足“本国优先”
如果说前几年西方援助还披着一层“利他主义”的薄纱，那么如今，这层纱已被彻底扯下。美国国务卿鲁比奥在《让对外援助再次伟大》文中称：为了“促进我们在全世界关键地区的战略利益……我们将通过优先发展贸易而非救援，优先创造机会而非依赖性，优先进行投资而非给予援助来实现这一目标。”他宣布“7月1日将标志着一个全球伙伴关系、和平、投资与繁荣的新时代的开始。”7月9日，特朗普会晤加蓬、几内亚比绍、利比里亚、毛里塔尼亚和塞内加尔等非洲五国领导人时，表示美国对非政策路径正“从援助转为贸易”，扩大美国获取关键矿产等资源的渠道成为其重点关切。法国在4月召开的总统国际合作委员会会议上提出，法国对外政策从传统的官方发展援助模式向以平等、互惠和共同利益为基础的国际伙伴关系新框架转变。英国5月宣告“将政府视为全球慈善机构的时代已经结束了”[11]，重新定位自身为发展合作的“投资者”和“合作伙伴”。10月德国出台新的发展合作行动计划，将德国经济紧密融入援助政策，以期重组与受援国的经济合作。日本进一步扩大“官方安全援助”预算和受援国范围，2025财年已增加至81亿日元规模。荷兰、瑞典等国也明确提出援助优先考虑本国经济和安全利益，在援助与贸易、移民等政策之间创造协同效应。
以上一系列规模性的政策转向表明，西方援助的主导逻辑从“新自由主义”“理想主义”转向“现实主义”，“本国优先”不再是其援助隐晦的、掩饰的倾向，“一切为了自身战略利益的实现”成为援助的根本目标。
（三）聚焦投资回报
随着宏观战略的变化，西方国家已经开始推出在新逻辑指导之下的援助举措。白宫提交的《美国国际发展金融公司重授权与扩能方案》旨在提升美国国际发展金融公司（DFC）地位，计划将其融资能力从600亿美元增至2500亿美元，投资范围扩大到高收入国家，特朗普政府还建议将国防部长加入DFC董事会。在美国援助体制改革后得以存续的千年挑战公司（MCC）已经基于美国利益重新调整了受援国别。此外，美国新发布的《全球卫生战略》明确提出将卫生援助与地缘政治目标挂钩，将美国制造的医疗产品推向国际市场。德国经济合作与发展部表示，未来援助将加大对德国企业的扶持，提高德企中标机会，并关注关键矿产、战略性原材料等德企具有特殊供应和投资利益的领域。今年4月，日本首次对国际协力机构（JICA）法律进行了重大调整，新修订的《JICA法》核心目标是更灵活高效地使用ODA、推动融资合作扩展、激励日本私营资本参与。在8月举办的第9届东京非洲发展国际会议上，日本宣布“印度洋-非洲经济圈倡议”，将ODA聚焦在矿物资源供应链领域，反映了日本对强化贸易关系及保障自身经济安全的强烈诉求。法国在减少多边援助的同时，将重点聚焦在对欧盟内部机构的支持。欧盟在援助收缩的背景下，宣布在2027年前将“全球门户”投资规模上调至4000亿欧元，重点就是通过政府担保、赠款和优惠贷款等方式进一步扩大私营部门投资，以期在全球格局中保持主动性。
此外，七国集团（G7）也在集体行动中表现出了明显的经济导向。10月召开的G7发展部长会议就战略运用公共资金以撬动私人资本、促进关键矿产供应链多元化、加大基础设施领域投入、推动国际援助体系“降本增效”改革等内容达成共识。在加拿大作为主席国的推动下，G7成立了基础设施投资理事会，首次为G7发展融资机构与投资者建立起协调合作的系统框架，旨在动员更广泛的私人资本投资基础设施。
四、注入稳定性：多边发展体系的改革与全球南方的行动
巨变下，旧有援助体系与模式已难以为继，新的格局尚未形成。国际社会呼吁新的国际发展合作，迫切需要在失序与重建中，重拾对多边治理的信心，重塑援助目标、规则标准、理论理念。[12]为了给动荡的全球发展秩序注入稳定性，以联合国为核心的多边发展治理体系已经开启了改革之路。于此同时，上海合作组织、金砖合作机制等由全球南方主导的区域多边机制的影响力显著提升，正积极搭建发展合作的新平台，推动南方国家在发展议题上形成更有力的集体叙事，共同应对未来的不确定性。
（一）联合国推动系统改革，《塞维利亚承诺》设定发展筹资未来方向
目前，全球发展治理体系持续承压，联合国机构处于资不保供状态。在特朗普政府“反多边主义”冲击下，联合国在国际发展议题上的议题设置、合作机制、资金保障等面临巨大挑战。为了重振多边主义，今年3月“联合国80周年倡议”启动了联合国改革进程，旨在通过加强授权改革、优化资源配置、提升系统绩效和推动可持续融资，打造更加高效、协调和具备适应性的联合国体系。特别是针对可持续融资议题，2025年6月30日至7月3日召开的第四次联合国发展筹资国际会议（FFD4）成为国际发展界的焦点。在美国缺席的情况下，其余成员国协商一致通过《塞维利亚承诺》并启动了塞维利亚行动平台，纳入包括全球发展倡议在内的130项行动，形成自2015年以来首个经政府间协商达成的可持续发展筹资框架。
《塞维利亚承诺》为解决当前发展筹资的结构性瓶颈，提出三大战略领域。 第一，撬动投资以弥补发展中国家4万亿美元的可持续发展目标筹资缺口，将多边开发银行贷款规模扩大两倍、为各国实现税收占GDP比重达到15%的支持翻倍、更好利用私营投资。第二，系统性地回应严峻的债务危机，提出设立债务互换机制、增加债务“暂停条款”、赋予债务国更多话语权等行动举措。第三，改革国际金融和发展合作架构，增强发展中国家话语权， 增加紧急资金获取渠道，在国家和国际层面改革发展合作架构。
《塞维利亚承诺》呼吁改革国际发展合作，提出要基于发展中国家不断变化的需求和优先事项配置资源，更加注重国家主导权、政策一致性、发展实效和影响力，强调要扭转官方发展援助下降的趋势，进一步加强南南合作，增加多边开发银行融资的数量和质量，增加气候和生态系统融资，支持联合国在国际发展合作中的中心和协调作用，加强全球知识共享和学习等。
美国此前已经公开否决了联合国2030年可持续发展议程，在FFD4会议筹备阶段就宣布退出，最终也未加入成果文件。但《塞维利亚承诺》的达成传递出了一个强烈的信号——在当前巨大挑战之下多边主义仍存机遇并具有韧性。
（二）全球南方成为发展合作的积极力量
在全球北方发展合作意愿和投入式微的对比下，全球南方凭借自身资源与集体合作，正成为国际发展体系中不可或缺的稳定性力量。特别是随着金砖机制扩员以及二十国集团与《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会（COP30）等关键合作机制由南方国家主导，国际议程正在更多反映发展中国家诉求，非西方的、自主自觉的、独立发展的声音将进一步推动全球发展合作的多元化。
第一， 金砖国家作为全球南方“第一方阵”的引领作用更加凸显。继2024年埃及、阿联酋、伊朗、埃塞俄比亚加入后，印尼于2025年1月正式成为金砖成员，进一步扩大了机制的代表性与影响力。金砖国家于7月召开以“加强全球南方合作，推动更加包容和可持续的全球治理”为主题的第十七次领导人峰会，围绕全球卫生、贸易、气候、人工智能等六大议题达成共识。会议通过的《里约热内卢宣言》明确反对单边制裁，支持多边贸易体系。
第二，全球南方引领气候治理、人工智能等领域的议程设置。 作为2025年COP30主席国，巴西致力于推动“巴库至贝伦1.3万亿美元气候融资路线图”落实，倡议通过“贝伦行动计划”将亚马孙保护打造为全球气候行动典范。11月6日，巴西在COP30期间召开气候峰会，宣布启动“永远的热带雨林基金”，计划以资金激励机制，每年向74个国家提供40亿美元资金支持，巴西为此投入首笔10亿美元资金。今年2月，由中国、印度和法国共同推动的《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》获得61个国际组织签署，要求发达国家每年将至少0.2%的人工智能研发预算用于支持发展中国家能力建设[13]，为推动技术红利的公平共享发挥了积极作用。
第三，上海合作组织为区域发展治理提供了典范。2025年9月举办的上合组织天津峰会制定了未来十年发展战略并达成八大务实成果，通过设立“四个安全中心”提升区域整体安全保障能力，成立上合组织开发银行，设立能源、绿色产业、数字经济、职业技术教育等六大合作平台，制定六项高质量发展行动计划。此外，上合组织将观察员国与对话伙伴合并为统一的“上合组织伙伴”，并决定接收老挝为伙伴，推动组织成员增至27个，实现了机制的优化与队伍的壮大。
第四，国际组织的“南向”区位调整也象征着全球南方参与治理体系的深化。 2025年，联合国决定将儿童基金会、妇女署和人口基金三大核心机构迁至内罗毕，与已有的环境署、人居署形成“非洲治理集群”[14]。根据“联合国80周年倡议”的改革方案，联合国正在谋划在曼谷设立新的行政中心，并将部分职能从纽约、日内瓦等高成本工作地点迁移至低成本工作地点。此外，越来越多的国际组织也在将目光投向上海。联合国教科文组织国际STEM教育研究所于2025年9月21日正式揭牌，成为该机构在华设立的首个“一类中心”，将为发展中国家提供教育研究与推广平台。国际货币基金组织上海区域中心于今年正式启动运营，发挥着该组织在亚太地区的研究与能力建设枢纽作用。今年9月26日，中国商务部与联合国开发计划署（UNDP）宣布将在上海设立UNDP全球可持续发展中心，聚焦绿色转型、数字经济、贸易与可持续金融，为中国经验国际化和南南合作搭建新平台。
注释：
[1] OECD : Preliminary official development assistance levels in 2024 - Detailed Summary Note, 16 April 2025.
[2] The White House, REEVALUATING AND REALIGNING UNITED STATES FOREIGN AID, January 20, 2025, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/reevaluating-and-realigning-united-states-foreign-aid/.
[3] 美国、英国、德国、法国、奥地利、比利时、芬兰、荷兰、新西兰、瑞典、瑞士、加拿大。
[4] OECD , “Cuts in official development assistance: OECD projections for 2025 and the near term”, OECD Policy Briefs, No. 26, 26 June 2025, Paris, https://doi.org/10.1787/8c530629-en.
[5] McKinsey, “A generational shift: The future of foreign aid”, 6 May 2025, https://www.mckinsey.com/industries/social-sector/our-insights/a-generational-shift-the-future-of-foreign-aid#/.
[6]OECD , “Cuts in official development assistance: OECD projections for 2025 and the near term”, OECD Policy Briefs, No. 26, 26 June 2025, Paris, https://doi.org/10.1787/8c530629-en.
[7] UNDP , “2025 Global Multidimensional Poverty Index (MPI): Overlapping Hardships: Poverty and Climate Hazards”, October 17, 2025, New York.[8]《2025年世界粮食安全和营养状况》报告，联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、联合国儿童基金会、世界粮食计划署和世界卫生组织联合编制，2025年7月。
[9] UNTCAD, Global Trade Update (September 2025), 1 Sep 2025, https://unctad.org/system/files/official-document/ditcinf2025d7_en.pdf.
[10] IMF, “World Economic Outlook:Global Economy in Flux, Prospects Remain Dim”, Oct 2025, https://www.imf.org/en/-/media/files/publications/weo/2025/october/english/text.pdf.
[11] UK is not‘a charity, aid minister will tell MPs as she considers cuts，May 12, 2025，Financial Times，https://www.ft.com.
[12] 姚帅、范伊伊：华盛顿正成全球发展合作“逆流”，《环球时报》，2025年7月9日第15版。
[13] 中国国际发展知识中心：《全球发展报告2025：携手为全球发展注入稳定性和确定性》，中国发展出版社、人民出版社，2025年10月。
[14] 罗楠：能动性视角下肯尼亚争取联合国环境规划署落户的外交探析，《东方学刊》，2025年秋季刊。
作者：姚帅，商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所副研究员；
贾子涵，商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所助理研究员。
来源：“商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所：《透视与展望：中国与国际发展报告2025-2026》，中国商务出版社，2025年12月。”
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