参与式流域生态工程建设与管理
（中国社会科学院农村发展研究所） 何维 包晓斌
摘要 本文指出了中国农民参与流域生态工程建设的方式主要有农民承包经营、拍卖"四荒"、联户经营、股份合作经营、以工代赈等。面对当前流域生态工程建设存在的部门之间不协调、农民对生态工程目的不重视、防护林经营者同受益者不完全对称、技术落后等问题，提出了强化政府职能，建立生态工程的经济补偿制度、农民参与生态工程建设与脱贫相结合等流域管理的对策建议。
关键词 流域管理 生态工程 参与式 建设

中国山多，占国土总面积的百分比，山地占33.33%，高原占26.04%，丘陵占9.90%。合计山丘地占到近70%；人多，历史长期又以农耕为主，在改革开放以前，广大农村仍处在半自然经济状态，森林、草地经长期开垦，植被破坏多，水土流失严重。江河绝大多数是多沙河流。中国东部处于季风气候区，西部大陆性气候强，降水时空分配不均，极易发生水、旱灾害，特别是母亲河长江水灾十分频繁，黄河断流日趋势严重。农业生产上，化学农业仍是主流，化肥、农药施用多，利用效率低，形成面源污染；农村乡镇企业发展快，但"三废"治理差，往往污水直接排入江河湖，因而各大流域水资源污染严重。所以中国加强流域管理，治理水土流失，控制水环境污染，对水资源进行合理分配、合理利用，是非常紧迫的课题。
流域综合治理是流域管理的基础。流域综合治理需要进行水利工程、水土保持工程、森林生态工程、荒漠化防治工程和环境保护工程等五大生态工程建设。广大农民群众参与生态工程建设在中国是有传统的，没有广大农民群众参与必将一事无成。
一、农民参与流域生态工程建设的方式
据我们近几年对长江、淮河、黄河流域进行考察，重点是森林生态工程和水土保持工程，了解到目前农民参与流域生态工程建设的方式有如下几种。
1．农民承包经营
自80年代初农业施行联产承包责任制以后，小流域综合治理、防护林建设也先后实行农民承包经营。金沙江的小江流域上游东川、会泽所由农民承包经营的"长防林"云南松已经郁闭成林，很有成效。农民承包经营小流域综合治理遍布全国，成效显著。
2．拍卖"四荒"
据1997年我们长江上游林业生态工程考察组对长江三峡的巫山县调查，该县1982~1984年对荒山施行了自留山和承包山两制的管理制度，但15年后群众造林绿化的荒山比例仍然很小，荒山面积仍然很大。造林绿化缓慢的原因，一是分划荒山是按人平均分配，不管有无造林能力；二是农民怕政策多变，造林得不到利益；三是荒山造林周期长，短时得不到利；四是"统分结合"的双层经营体制尚不健全，荒山承包下去后从未进行过督促检查。县政府学习其他地方拍卖荒山的经验，认为只有通过拍卖，清楚界定荒山的权属，公平竞争与有偿获得荒山的使用权，才能使有能力者自愿地治理荒山。拍卖荒山，实质上是有偿长期租让山地的使用权。在拍卖过程中，体现了农户凭借自己经济实力的大小获得山地规模的大小。村外人和企业、单位也都可以购买，使经济资源得到合理配置。
3．联户联合经营
巫山县梁河区在拍卖荒山中有1 321个农户联合购买177处荒山，平均每处荒山有7~8户联合经营。弥补了独户资金、劳力不足的问题，有利于形成规模效益，最大的一处荒山面积达380亩。民主推举山主做领头人，代表联户购入荒山使用权，购入后由山主将荒山划分若干份，按照使用面积或人口分摊投劳投资数额，以此为根据确定参与户的使用份额。
4．股份合作经营
山西省太行山绿化工程中很多是采取股份合作经营，在造林中按投资、投劳、土地、技术的投入，分别核算股份，成林获利时按股分红。
5．以工代赈
在贫困地区往往采取以工代赈的方式进行生态工程建设。在长江、黄河上中游贫困地区，政府为了制止陡坡毁林毁草开荒，采取退田还林还草进行封山育林，政府无偿提供粮食，以工代赈，以调动农民退田还林的积极性。
6．政府对重大生态工程建设立项投资，农民组织专业队伍参加工程建设，或生产沙石供应工程建设
主要是水利、水保工程。
7．政府扶持，农民以积累工、义务工投劳
一般防护林工程，均是政府投资补助种苗款，造林由当寺农民以积累工、义务工投劳来完成。
二、当前存在的问题
1．部门之间不够协调
生态工程建设是一项多学科、多部门、综合性强的建设，但是由于部门分位，各负其责，往往协调互补不中，竞争多、合作差，信息交流少，带来一些负面影响。
2．有些地方缺乏正确的规划设计的指导
在市场经济新体制的影响下，农民参与对收益大而快的积极性高，对公益性的生态工程的目的不够重视，而着眼于开发土地，多得收益，难于实现工程的改善生态环境的目标。例如，我们在太行山绿化和淮河防护林建设的考察中所见，大多数造林是栽的核桃、板栗、苹果等经济树种，有的地方还砍伐生态功能高的次生林（被称为低价值林改造）改种经济林。
3．防护林具有公益性，其建设经营者同受益者不完全对称
江河上游的农民经营防护林，还要负保护的责任，但受益者主要是在江河下游的人民。造林者虽然拿到了林权证，但防护林是禁止主伐的，也不能获得收益，会影响造林营林者的积极性。这种情况不够合理。
4．过去由于国家投资不足，在集体经济薄弱的地区进行生态工程建设，往往采取向农民进行摊派的方式，以义务工、积累工投劳进行建设
就是农村社区自身受益的小型水利工程，往往担负农户相同，而受益各家各户又不可能均等，尚有投劳而不受益的农户，也存在矛盾。
5．技术指导跟不上，难于达到预期的功效
农民的文化水平低，甚至干部的知识落后，不少生态工程建设中存在技术问题，难于达到工程提出的预期生态功能目标。常见者有防护林所选用的树种是单一的针叶树种，在半干旱地区或干热河谷地区造林成林后形成小老树；陡坡地造林进行全垦整地，半干旱、干旱地区造林密度很大，陡坡耕地改建窄条梯田等等。
三、对策建议
流域治理的生态工程建设具有公益性，各级政府有主要责任，党中央、国务院十分重视这项工作，近几年加大了国家资金投入。江泽民主席在1999年6月所做的"让黄河为中华民族造福"的讲话中指出："治理黄河，历来是中华民族安民兴邦的大事"。"治理好黄河水害，利用好黄河水资源，建设好黄河生态环境，对黄河流域乃至全国经济社会的持续发展，对实现我国现代化建设跨世纪发展的宏伟蓝图，具有十分重大的战略意义"提出了"力争到下世纪中叶，基本解除洪水威胁，谋求黄河长治久安"的奋斗目标。朱容基总理在今年8月视察黄河流域时指出："搞好水土保持，加强生态环境建设，是中华民族生存与发展的长远大计，必须从实施可持续发展战略的高度，充分认识生态环境建设的重大意义"。指出："防治水土流失，是当前生态环境建设的紧迫任务。我们一定要以对人民、对历史、对子孙后代高度负责的态度，发扬艰苦创业精神，下定决心，持之以恒，植树种草，绿化荒山，保持水土，经过一代又一代的不懈努力，根据改善长江、黄河中上游地区的生态环境"。各级政府的公务员应当加强对可持续发展战略的学习，提高认识，把党中央和国务院对流域治理的方针政策落在实处。
为此，对当前存在的问题提出如下对策建议。
①公益性流域治理的生态工程建设，是各级政府的重要职责，应当进一步强化政府的职能。在解决长江、黄河等大流域的治理问题上，除了政府有投资责任外，更重要的是作出利于流域保护生态、治理环境的制度安排。特别是要解决农民参与生态工程建设与管理的自身难以解决的外部不经济问题，使农民通过参与，自身也能得到劳动补偿，为农民创造平等竞争的环境条件。
②各级政府应当建立流域治理的统一领导与协调的机构或专职公务员制度。
③做好统一的全面的流域生态工程建设规划，经多学科专家充分论证后报政府审批，经人大立法实施。
④各项生态工程建设均应有技术规程，同时编制技术指导手册，对技术人员和农民进行培训，提高其技术水平。
⑤尽快地建立资源利用、生态工程的经济补偿制度。
⑥尽管市场对于生态环境建设存在的经济外部性而失灵，市场不是万能的。但是完全背离市场也是万万不能的。实践证明，发育生产要素市场，对生态环境的改善是有效的。目前，水资源价格非常低，因而造成水资源浪费与稀缺同存。应当使水资源的价格反映其稀缺程序，以促进建立节约水资源的生产方式，拍卖荒山、拍卖农村社区小型水利工程都取得很好的功效。农村社区内部的准公工品性质的生态工程，它对社区成员没有排他性，对社区外成员则有排他性，对受益群体可以作出较明确的界定，这样的生态工程就可以由社区成员共同研究其管理的权责利的落实方式。以便公共品的外部经济内部化。山东省费县对小型水利进行使用权拍卖到户，由农户卖水收费，使水利工程与水资源商品化，提高了水资源利用率。
⑦国家投资的大型跨省的生态工程，过去主要依靠国营施工，企业来完成，也应当安排工程当地农村社区组织农民参与，带动农民脱贫。将被动参与如移民，变成主动参与。
大江大河上游天然林保护工程也是森林生态工程的组成部分。国家保护天然林是为了保护江河水源的生态环境，同林业企业应当脱钩，避免将天然林保护的资金投入变成养不参与护林的人。可以考虑由天然林保护管理机构组织当地社区农牧民参与护林工作，明确其责任和劳动报酬。这样既可以降低护林成本，农牧民又能增加收入。