山区流域参与性评估与规划及实践
（国际泥沙研究培训中心高级工程师）刘孝盈
摘要 山区流域的参与性评估和规划方法在总结了发达国家的经验和作法的基础上，又在许多发展中国家加以实践进一步总结和归纳而形成的一套比较系统的方法，现今，通过联合国粮农组织的许多项目在包括中国的东南亚国家进行试点推广，并取得了可喜的成绩。该方法涉及如水土保持中的多学科大协作，综合性和持续性管理，农民的参与，政府，企业，机关团体的参与管理等。本文探讨了群众参与山区流域管理的经验和山区流域参与性评估和规划的方法，过程，外部环境等及其在中国的实践。
关键词 山区流域管理，参与性，评估和规划，社区，监测

一、山区流域管理的回顾和发展
自新中国1949年成立以来，我国山区流域管理受到了政府的重视，经过了不断的经验积累和发展历程，总体上讲，可分为下面几个阶段。
50~60年代，水土保持以单个，分散的条块治理为主，缺乏规模化，系统化治理，治理面积很大，但防御标准很低，多以国家发动，群众投劳为主。
70年代，开展了大规模的水平梯田建设，在"农业学大寨"形势下，农田基本建设发展很快，黄土高原区的淤地坝发展也很迅速，但忽视生物措施，并在"文化大革命"背景下，植被破坏严重。治理上缺乏统一规划，治理标准低。
80年代，实行了户包责任制的小流域治理和乡，村组织劳动积累工统一治理。
90年代，在户包小流域治理的基础上，采用以小流域为经济和治理单元，生物与工程措施相结合，保护和发展相协调的重视经济效益的综合治理，全面发展。
当今国际山区流域管理的发展则是采用以小流域为经济和治理单元，以山区脱贫致富和持续发展为目标，以农民为中心（重视农民在流域管理中的规划，设计，决策，监测，评估作用，重视农民的传统知识和技术）的参与性流域综合管理（治理），强调流域管理中的：①应用学科的综合性，强调多学科的参与和协作。②发展的可持续性。③农民的积极参与性（包括农民参与规划，决策，推广，评估，实施，监测）。④农民的固有的传统技术和知识。⑤发展目标的多样性。⑥科研部门，推广部门，行政管理部门的干部与农民结成合作伙伴关系。
二、山区流域参与式评估与规划的方法
山区流域参怀性评估和规划的方法是把农民及其所在社区作为主体，作为决策中心，目的是促使农民持续的开发利用流域内的自然资源。主要的方面包括：①促进所有感兴趣的机构和人以合作伙伴关系参与进来。②参与者（农民是主体）共同对流域社区内的自然资源进行调查，分析，评估和鉴别存在问题，生产潜力。③农民在政府官员和技术人员的协助下制订出全村的或全流域的整体规划和设计，进而有农民为主体参与的监测和评估。
该方法主要包括社区发动，农村资源快速评估，社会评估，社区需求评估，社区设计，社区发展规划，监测，评估规划，社区对规划的认可和实施承诺。
社区发动是对社区项目受益人进行宣传，教育、培训，使他们了解项目目的，项目人员，项目执行步骤，手段，方法等，促使他们主动参与和支持项目的工作开展。农村资源快速评估是一种社区发展的工具，目的是为了了解社区的自然资源，历史、社区的动态，基础设施，作物类型和土地利用规划等，是一种决策分析和资源利用及管理工具。通过利用一系列工具，步行图（农村横断面图），水土流失图，水系图，基础设施图，土地利用现状图，作物生长管理农时图，资源分布图，主要作物，主要树种评价图，资源利用趋势图等集体参与讨论，为资源合理的利用决策奠定基础。
社会评估是对促进社区群众了解与社区其他组织机构的关系，社区问题和鉴定出解决问题的机会和工具。
社区需求评估是一种由社区将不同层次的决策者组织起来，找出问题，提出目标和解决问题方案的工具。
社区设计是一种使社区统一规划远景，统一认识，实现统一行动的工具。
社区规划是社区内不同层次决策者提出解决：包括时间，地点，责任人问题的具体计划方案。
参与性监测评估是观测、分析，项目活动按照已有的计划实施并调整和重新安排资源利用的计划。
山区流域参与性评估和规划是立足以农民为主体，在政府官员和技术人员的协助下，根据每个农民家庭鉴别的问题，潜在发展机遇，制订出单个家庭的规划，然后转变为小组的规划，再变为全村的或全流域的整体发展规划。这种规划同县级规划，国家规划相互衔接，发挥各方优势和积极性，减少投资失误和浪费。
在政府官员和技术人员的协助下，农民通过利用农村快速评估分析工具如集体绘制和讨论村内的行政图，社区图，维恩图，水土流失图，水系图，土地利用现状图，作物生长管理农村图，资源分布图，主要作物，主要树种评价图，资源利用趋势图等达到共同认识，分析社区公共资源利用现状，存在的问题，潜在发展机遇和可能的解决办法的目的，进而是制订详细社区发展规划和监测评估计划。
三、参与式评估和规划的外部环境
以农民为主体的流域管理方法和技术传播推广示范的结合被认为是流域管理较好的一种方式。
过去，流域管理类同于单纯的保持水土与造林，现今，已与山区流域的脱贫致富，持续发展紧密联系在一起。因此，流域管理是一个系统的复杂体系，各种相互关联的因素及相互作用都是以山区人口的脱贫致富为目标的。随着对自然资源管理的重点转移到脱贫致富和粮食保障方面，人已成为流域管理的主体，特别是贫困山区的贫困农民，农民参与流域管理已成为其成功与否的关键。为了理解和运用以农民为主体的流域管理方法，需要在思想上有一个根本性的转变，包括在教育，政策，规划，实施，方面都需要进行必要的调整。
1．首先必须加强农村组织建设使其发挥更大作用
让农民具有自然资源的管理能力和决策能力，必须对农民骨干进行培训和教育，通过农民技术骨干让农民组织起来，并培养他们在组织，财务管理，解决问题方面的能力，使其成为流域管理的主体，如山区流域农村涌现出的各种农民专业技术协会，果树，养牛，养兔等协会的自发性群众组织。
2．其次要改进和提高以农民为主体的技术服务和决策意识
随着农民的认识自然和改造自然的能力在不断提高，农民表现出的对行政管理，财物管理，新技术等方面知识的需求在不断增长，经常表现出对先进技术如优良种子，动物饲养，经济作物种植和市场信息的渴求，而这需要对农民加以不断的培训。
技术人员要改变过去对农民采取的灌输式的技术培训方式，改变认为农民愚昧，落后，无文化的旧观念，改变技术推广一哄而起的强制性推广办法，而是要通过培训，咨询，示范，组织参观，交流，让农民自己通过亲身参与，对比，试验而达到掌握和使用技术的目的，逐步走向资源管理的持续发展。
政府官员也要改变思想意识，对农民反映的问题和提出的建议设想要给予足够的重视和解决，协助农民完成各项决策，而不能是处于主导地位，发号施令。
3．加强对以农民为主体的服务和支持
政府的和非政府组织的推广服务，技术服务和支持如何贷款，补助和扶持对农民的生产发展起着重要的作用，但这种服务和支持要符合农民的要求和需求。另外，农民在各方面能力的提高有赖于政府和中介机构的努力去完成。
4．加强以农民为主体的财务管理
过去，流域管理的资金普遍都掌握在权利主管部门，而这常常导致部分资金流失在行政管理中，而由农民为主体的财务管理已在部分亚洲国家中被证明是行之有效的。例如，在菲律宾和尼伯尔，泰国，通过农民组织对资金的管理取得了成效，由农民组织（村级水平）管理的资金以小规模贷给农民作为滚动发展资金，规定发展，经营项目，偿还期限和利息，全体农民参与资金管理，形成一套自我约束和发展的运行机制。
四、参与式评估和规划的实践
目前，联合国粮农组织负责实施的"以农民为中心的流域农业资源管理项目"在亚洲地区推行群众参与规划和评估方法，以促使农民参与到流域资源管理中来。开展了一系列的包括方式，方法，资源管理技术和挖掘当地有效的资源开发技术，经验，财务管理等方面的培训，示范，试验，咨询，和推广。我国先后有广东五华县，浙江德清县和广西隆安县开展了参与性评估和规划的实践。
1．广东五华县黄梅村的实践
广东五华县黄梅村农民代表在经过培训和当地政府干部和技术人员协助下，在对本村自然资源，社会资源进行评估的基础上按照参与性评估与规划方法进行鉴别。
（1）集体鉴别出的问题
①资源管理和投资水平低。②果树产量低。③资金管理水平低（农民花很多钱盖楼房导致无法为果园经营增加必要的及时投入，使果树发展后劲不足）。④交通道路差，通信落后。⑤缺乏信息和市场。
（2）解决方案和实施计划
根据上述问题，农民进一步提出了解决方案和详细的实施工作计划。
①培训农民技术骨干，示范和寻求资源。②举办果树技术农民培训班。③增加灌溉设施和灭虫设备的投入。④集体购买大型卡车运输水果，集体清理清路滑坡，塌方土石，改善路基，集资安装电话线和电话。⑤建立以邓舜华家为中心的信息交流中心，在路口建水果批发商店，建冷库储藏水果。
2．广西隆安县群龙村那抿屯的实践
（1）鉴别出的问题
1998年村民鉴别出的问题：①水利设备年久失修，渗漏，塌隆严重。②村小学教员文化水平低，仅初中和小学文化。③农民缺乏种养技术知识。④社会治安差，经常发生盗窃现象。⑤生产道路差，拖拉机难以行进。⑥因盲目开垦陡坡种植甘蔗生产，水土流失严重。
（2）解决方案和工作计划
该村村民代表根据上述问题进一步提出了解决方案，和工作计划。其解决方案如下。
①整修水利渠道。②请政府协助聘请两名高中学历的教员。③举办养猪，和稻田种植技术培训班。④组织民兵晚上巡逻，所需经费由村集体筹办。⑤集体整修村路，生产道路。⑥向政府反映种植的山坡甘蔗的水土流失问题，建议不要盲目发展或采取水土保持措施。
各相应的监测评估计划也都作出，并落实时间，地点，责任人。
利用项目的参与性评估和规划方法，充分重视和发挥农民在规划，设计，决策，监测，评估，实施等方面的积极参与作用，已经在示范区取得了良好的效果，被当地农民认为是唯一的农民自己的项目。
五、亚洲参与式流域管理的成功方法及实例
亚洲地区的小流域治理的方法在过去的几十年内不断发展，群众参与流域治理的重要性已得到广泛的认同，群众参与的流域综合治理是以参与式评估和规划方法和小流域为开发单元的资源管理为基础的。农民的短期直接效益被认为是促进群众参与流域治理和水土保持投资的前提。土地所有制的变化如通过长期承包公共集体所有的资源管理等在许多亚洲国家内采用。
过去，亚洲地区已积累了许多群众参与流域管理的成功方法，例如，①以当地文化和风俗为背景的传统方法和借助于开发技术产生的方法。②承包治理。③物质刺激和补助。④自上而下的宣传教育。⑤以工代赈。⑥劳动入股。⑦以条例，法律，规定的强制劳力投入。⑧军事力量投入。⑨上述方法的综合体。
例如，在斯里兰卡和印度成功的流域治理是依赖于把各项治理活动如造林种草等转变成对国王表示敬意和宗教义务的群体性活动。在泰国是把佛教哲学的积德行善同流域治理结合在一起，但是泰国为此每年要为每个村庄付出7 000美元的培训宣传教育费用，另外还有政府官员无偿的投入。
尼泊尔的流域管理是通过对拥有土地资源的私人和团体进行培训和补助来推动的，有些甚至是通过军队来执行的。
中国实行对外开放和经济改革后，水土保持和流域治理事业得到迅速恢复和发展，通过实行家庭联产承包，户包，集体承包，专业承包小流域治理，进而实行拍卖四荒股份合作等发动农民投入到小流域治理中来。通过为农民提供种苗，技术，工具等调动农民参入流域治理的积极性，流域治理工作取得了很大进展。在中国，土地都属国家集体所有，农民对土 的部分使用权（30~50年租期）激发了农民参与流域治理的积极性。
六、结论和建议
①山区流域管理是一项复杂的群众性系统管理工程，需要有多学科的人员和全社会的参与，持续而合理的流域资源管理利用有赖于流域内包括上下游所有社区政府，研究部门，推广部门，集体组织，企业单位，村民共同参与制订合理的规划，并参与到实施，监测和评估整个过程。②为了理解和运用以农民为主体的流域管理方法，需要在思想上有一个根本性的转变，（如认为农民是愚昧，落后，无知，只懂卖把子力气，不会做规划，设计，决策，评估，试验，推广等），在教育，政策，规划，实施，评估等方面都需要进行必要的调整。③需要在借鉴国际上成功经验的基础上，结合中国国情完善一套简单的，可操作性强的，易为农民所掌握和使用的山区流域保护和发展的参与性评估和规划方法。④应重视流域管理学科中的社会科学方面的研究和培训，如山区流域市场分析和预测，价格体系，农、林、牧、副、渔经济分析，家庭经济分析等。