文|徐浩良 联合国副秘书长兼联合国开发计划署副署长
编者按
联合国开发计划署（UNDP）在大约170个国家和地区开展工作，致力于消除贫困、减少不平等和实现包容，并提升韧性以助力各国保持发展成果。徐浩良于1993年作为实习生加入联合国开发计划署。三十多年来他从实习生成长为联合国副秘书长兼联合国开发计划署副署长，工作足迹遍及90多个国家和地区。
在冲突后的东帝汶，他帮助政府重建机构并培训当地官员；在哈萨克斯坦，他协助政府制定了面向2030年的长期发展战略；在伊朗，他与政府合作支持当地发展和减少灾害风险；在总部，他通过拥抱变革和创新，领导了多项转型倡议。他在许多贫困和不发达地区以及陷入中等收入陷阱的国家所目睹的一切，使他亲身体会到发展中国家对相关发展经验和技术支持的迫切需求。作为在联合国系统内工作超过三十年、长期从事全球发展实践的高级官员，他对国际经济与治理格局的转变有着深刻的一线洞察。
为应对快速演变的全球发展形势，并考虑到距离实现联合国2030年可持续发展议程仅有四年时间，2026年是关键之年。联合国开发计划署正实施其《2026—2029 年战略计划》，旨在更加聚焦其最擅长的领域：通过由国家优先事项驱动的综合发展解决方案，支持其系统性变革。在此重要时刻，应《可持续发展经济导刊》邀请，徐浩良就全球可持续发展若干关键问题分享了他的系统性思考。
全球发展正处于关键转折点：
多边合作依然至关重要
当今世界面临的并非单一危机，而是多重相互关联且不断加剧的危机——从气候变化到生物多样性丧失，从冲突数量增加到不平等加剧，这些都在引发社会紧张和不受监管的移民数量增加。全球人类发展指数（HDI）增长率已降至1990年以来的最低年度水平， HDI指数进展的剧烈放缓贯穿所有发展中地区。截至2025年底，由于冲突、暴力和迫害，有近1.2亿人被迫流离失所。1发展中国家深陷严重的财政挤压：发展中国家的公共债务总额已达到前所未有的31万亿美元，致使34亿人生活在利息支出超过卫生或教育支出总和的国度。2与此同时，社会保障体系正在削弱：在需求达到顶峰时，官方发展援助（ODA）在2025年历史性地下降了23.1%，降至1743亿美元——这是有记录以来最大的单一年度降幅，预计2026年将进一步下降。3、4
这些压力因全球经济增长不足以使人们摆脱贫困而加剧。国际货币基金组织预计2026年全球增长率约为3.1%，2027年为3.2%，低于疫情前平均水平，远低于低收入国家在一代人之内赶上较富裕国家所需的增长率。5举例来说，对于一个年人均收入为600美元的低收入国家，需要连续10年保持7%的增长，才能使其人均收入翻倍，并跨越世界银行设定的中低收入国家门槛。然而，对许多最贫困经济体而言，人均收入几乎未见增长，有些甚至在下降。其结果是，过去三十年来大部分时间在缩小的国家间收入差距，再次开始扩大。过去几年，极高HDI国家和低HDI国家之间的差距有所增加，逆转了三十年的历史性趋同趋势。
没有持续且公平的增长，贫困依然普遍存在。全球十分之一的人口仍生活在极端货币贫困中，到2026年，预计全球贫困率仅比2015年的水平低约三个百分点。6另有11亿人仍处于多维贫困状态，而数百万刚摆脱贫困的人口仍非常脆弱，缺乏社会保护，容易受到一次价格冲击、干旱或健康危机的影响。7
这种系统性停滞集中体现在一个数字上：在《2026年可持续发展目标报告》中，有望在2030年前实现的目标占比降至15%，低于一年前的17%。近一半（49%）的目标进展过于缓慢，15%的目标甚至低于2015年的水平。8需要注意的是，这种减速并非证明2030年议程框架存在缺陷。在那些得到持续资源投入和推动的可持续发展目标方面，它们已带来变革性成果。自2015年以来，近10亿人获得了安全饮用水，12亿人获得了安全卫生设施，新增艾滋病毒感染人数下降了30%。不幸的是，这种减速恰恰说明，一项已经证明行之有效的议程正在因资金投入持续减少而受到削弱。
这些问题无一会因国界而止步。债务危机、气候变化、大流行病、流离失所和数字技术治理相互关联，没有任何国家能独自解决。此外，联合国开发计划署的《人类发展报告》强调了全球日益加深的“信任赤字”，全球超过三分之二的人感到无能为力，听不到政府对他们呼声的回应。这就是为什么我们不仅要帮助加强国家层面的努力，还要努力恢复对有效多边合作的信心。
多边合作仍将至关重要，因为它提供了彰显困境中的国家绝非孤立无援的团结精神，防止监管逃避的普遍规则，汇聚任何单一国家都难以独立调动的大规模资金，以及将国家努力锚定于公正全球框架内的公平的国际合作环境。具备实际执行能力的多边合作机制，能够推动发展愿景和政策建议转化为具体行动，进而形成实实在在的人类发展成果。
这正是联合国开发计划署的比较优势所在。通过遍布全球170个国家和地区的业务，我们帮助各国将政策、融资和执行连接起来，根据各国需求，统筹调动知识、伙伴关系和执行资源。
气候变化：
影响、承诺与共同行动
对世界上大多数人而言，气候变化是一个不争的事实。除了越来越多可获得的科学事实外，日益酷热的高温、大范围的森林火灾、严重的特大洪涝灾害、无声却致命的干旱，以及缓慢但确凿的海平面上升正威胁着全球沿海城市和小岛屿国家的存续，这些都让人们对气候变化的真实性和严重性深信不疑。他们普遍赞同必须采取行动来减缓和适应。
气候变化是贯穿各个发展维度的“威胁倍增器”——它降低作物产量，破坏关键基础设施，导致流离失所，并将稀缺的国家预算从生产性投资转向灾害恢复。幸运的是，围绕气候行动的经济范式已发生根本性转变。
经合组织与联合国开发计划署的联合分析表明，加速且设计良好的绿色转型并非经济增长的代价或负担，而是经济扩张的主要源泉。与当前轨迹相比，雄心勃勃的国家气候计划可以使全球GDP到2050年增长3%，到2100年增长13%，同时避免灾难性的损失。这些收益的分布极具说服力：在加速转型的情景下，低收入国家到2050年的人均收入将比2025年高出约124%，而高收入国家的增幅为60%。从气候冲击中受损失最大的国家，也将从有序管理下的绿色转型中获益最多。9
联合国开发计划署长期倡导，如果无视对地球的影响，就无法衡量真正的发展。我们的“考虑地球压力调整后的人类发展指数”（planetary pressures-adjusted HDI，PHDI）将碳排放和物质足迹纳入考量，以呈现全球进步的更完整图景。研究结果令人震惊：一些长期位居全球HDI前列的国家，在计入其经济社会活动给地球环境带来的压力后排名出现了大幅下滑。PHDI可以帮助评估，更重要的是，鼓励各国做出选择，迈向既能促进发展、又能减轻地球压力的征程。10
应对如此规模的问题，恰恰是多边主义能够发挥作用的地方。为弥合气候雄心与执行之间的差距，国际架构已从《京都议定书》演变为《巴黎协定》的“国家自主贡献”（NDCs）。截至2025年底，占全球温室气体排放量约78%的128个国家已提交了第三代国家自主贡献。11
通过“气候承诺”（Climate Promise）等倡议，联合国开发计划署已支持100多个国家制定和实施第三代国家自主贡献和国家适应计划。12这同样适用于自然领域：联合国开发计划署正在帮助各国将 “昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架” 转化为修订后的国家生物多样性战略和行动计划，并为其提供融资。13
气候解决方案也越来越多地在发展中国家之间共享。可再生能源部署、气候适应实践、基于自然的解决方案和绿色产业政策正在产生可适用于不同国情的宝贵经验。促进这种知识和实践经验的交流正成为国际合作的一个重要方面。
然而，融资仍然是关键瓶颈。发达国家在2009年承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元；该目标首次实现是在2022年。14尽管在巴库UNFCCC COP29会议上更新了目标（设定了到2035年每年至少3000亿美元的目标）15，并在贝伦UNFCCC COP30会议上呼吁将适应资金增加两倍，16但核心的可信度挑战在于履行承诺。延迟提供资金会侵蚀多边谈判所必需的信任。
此外，还存在算术上的不对称：联合国开发计划署开展业务的发展中国家占全球排放量的30%至40%，却面临着最严峻的适应需求。17主要排放国必须引领积极的减排，而国际资金必须扩大对最脆弱国家的适应支持。将气候战略、生物多样性目标和国家发展规划整合到一个统一、衔接有序的实施体系中，是将生态保护与经济增长协调一致的唯一途径。
发展融资：
融资缺口、空间收窄与去风险化的必要性
可持续发展需要可预测的长期融资。发展中国家目前面临每年约4万亿美元的可持续发展目标融资缺口。18在2025年，1740亿美元的官方发展援助（ODA）对于脆弱国家和非市场公共产品来说仍然至关重要，但它无法弥补数万亿美元的赤字。在任何国家，公共财政（如税收收入）都不足以满足可持续发展的融资需求。
弥合这一缺口需要调动所有资金来源的发展融资，包括私人资本。资本并不稀缺。世界拥有足够的财富。但由于私人投资者通常将资本投向风险调整后收益最高的地方，发展中国家往往因被认为的高风险、货币波动、期限短和严格的信用评级方法而错失所需的投资机会。
“去风险化” （De-risking）通过部署混合融资工具来解决这些系统性障碍——例如，由优惠性资本承担首损风险、通过本币担保降低汇率波动风险、提供政治风险保险，以及建立标准化的项目前期准备机制。
通过吸收高初始风险并弥合市场感知风险与实际风险之间的差距，这些公共机制将高影响力的环境和发展倡议转化为具备融资条件的项目，从而使少量公共资金能够撬动大量私人投资。
联合国开发计划署正在积极开发这些工具及支持其落地的伙伴关系，利用政策设计将更多资源引导至可持续发展，并加速实现各项目标。19通过 “综合国家融资框架” （INFFs）机制，86个国家正在实施综合融资战略，这些战略已使320亿美元与国家可持续发展目标优先事项对齐，并动员了160亿美元的新资本。结合结构性债务减免——如债务换气候行动和或有债务条款——这些框架将国家战略转化为可融资的执行方案。20
2025年7月在塞维利亚举行的第四届发展筹资问题国际会议通过了《塞维利亚承诺》，这是一份经政府间谈判达成的框架协议，旨在解决融资缺口、债务危机和国际金融规则改革问题。21与此同时，《塞维利亚行动平台》汇集了130多项具体举措，将对话从公报推向实施。22
这些优先事项反映在联合国开发计划署《2026—2029年战略计划》中，该计划侧重于通过国家主导的综合解决方案实现系统性转型。它强调三个相互关联的转型：可持续能源、数字化转型和包容性经济机会。在融资受限的环境下，联合国开发计划署旨在帮助各国加强机构建设、动员公共和私人融资，并协调发展、气候与经济优先事项。发展能够取得进展，将越来越取决于资源本身，以及各国如何有效地将融资、投资、技术、知识和伙伴关系结合起来以实现共同目标。
中国如何应对这些挑战：
规划、融资、改革与试验
在此背景下，值得仔细审视中国在过去四十年中如何通过其一系列社会经济政策和改革来应对同类的问题。中国的发展成果被广泛引用，这理所当然，而对其他发展中国家而言，最有价值的经验往往不在于具体成果，而在于促成这些成果的政策方法。中国的经验说明了长期规划、持续投资、制度调适和持续政策学习的重要性。虽然每个国家的国情不同，但这一经验的若干方面提供了在不同发展背景下可能相关的启示。
首先是设定雄心勃勃的长期目标，无论是增长目标、社会目标还是环境目标。中国保持了不间断的五年规划体系，将长期目标转化为有顺序、有预算和可衡量的目标，并明确了落实责任的分配。全国人民代表大会于2026年3月通过的2026—2030年“十五五”规划延续了这一模式，将创新、内需和就业增长、产业升级、绿色转型和进一步开放置于优先地位，并设定了约束性目标，包括到2030年单位GDP二氧化碳排放降低17%。23其价值不在于任何单一规划文件的具体内容，而在于清晰的战略意图和政策连续性：优先事项在发展规划周期中持续足够长的时间，以便投资能够对此做出响应。
其次是发展融资战略。中国发展经验的一个显著特点是努力将融资机制与长期发展优先事项相结合。财政转移支付、开发性金融机构以及公共和私人投资都被用于支持战略目标，包括基础设施发展、减贫、产业升级和区域发展。在脱贫攻坚战中，融资工具与扩大经济机会、壮大当地产业以及改善获取市场和服务渠道的措施相结合。虽然具体方法反映了中国的国情，但更广泛的启示具有普遍适用性：当发展战略获得持续融资、制度协调和长期执行的支持时，其效果最为显著。各国的具体工具可能有所不同，但确保资源与国家优先事项保持一致仍然是取得发展成果的基本前提。
再次是治理和体制改革。持续有效的交付需要建设国家“看见”和“行动”的能力：能够跟踪到户结果的统计和监测系统，识别和登记贫困家庭，以便精准施策，避免政策资源分散使用，以及使官员对可衡量结果负责的问责安排。同样的思路也体现在中国的国际合作方式中。尽管自20世纪60年代以来，中国就通过南南合作尽其所能向发展中国家提供援助，但2018年4月国家国际发展合作署的成立是一个里程碑，为这种参与提供了制度形式和战略方向。24
最后，也是在我看来最具有可借鉴性的一点，是试点探索——勇于试验、允许试错并根据实践结果及时调整的政策方法。 “摸着石头过河” 不是一句关于谨慎的口号；它是对政策现实的描述。中国的发展没有现成的模式可以遵循，但中国愿意学习和探索。经济特区、自由贸易试验区以及一连串的地方项目试点，使改革得以在有限范围内进行测试，根据结果进行评估、调整，然后推广或终止。政策学习成了一种制度习惯，而非偶尔为之。对于那些面临无人能提供确凿答案的问题的国家——而这描述了当今发展中最棘手的大部分问题——这种敢于尝试、衡量和修正的意愿，比任何发展蓝图都更有价值。
联合国开发计划署全程参与了中国发展历程，其关系也随着中国社会经济的进步而演变。1979年，联合国开发计划署在北京设立了国别办事处，成为首个在中国开设办事处的联合国组织。25联合国开发计划署首个中国国别方案文件（1982—1986年）由联合国开发计划署理事会批准，预算拨款为1.42亿美元。该国别方案是根据中国“六五” 计划（1981—1985年）的发展优先事项制定的。在改革开放初期，我们提供了资金、能力建设、项目和技术支持，包括政策选择研究、当时前沿的工具（如用于环境保护的计算机和遥感技术）、公共部门和治理改革以及向可再生能源的转型。
如今，中国已是一个不同的中国。它不仅是世界第二大经济体，而且是一个即将摆脱中等收入陷阱、进入极高人类发展水平国家行列的国家。为了反映变化的中国及其与中国伙伴关系的演变，联合国开发计划署针对2026—2030年期间的第十个中国国别方案文件与中国“十五五”规划的目标紧密对齐。26该方案侧重于应对剩余的发展挑战，包括区域差距、乡村振兴和气候转型，同时利用中国的创新能力、发展经验和国际伙伴关系，对接可持续发展目标，加速取得成果，扩大在国内和国际上的影响力。27
联合国开发计划署
上海全球可持续发展中心：
从中国经验走向全球实践
随着中国经济的增长，其对其他发展中国家的支持也在增加。中国实现了从受援国到全球发展合作与治理主要伙伴的巨大飞跃。
这种决心在气候领域最为明显。中国在全球气候治理中的作用举足轻重。其新的国家自主贡献首次提出了全经济范围的绝对减排目标：到2035年，温室气体排放总量比峰值下降7%至10%；承诺将风电和太阳能发电装机容量提高到3.6太瓦以上（约为2020年水平的六倍），将非化石能源占能源消费总量的比重提升至30%，并将森林蓄积量增加到240亿立方米以上。28中国建成了世界上最大、增长最快的可再生能源体系，由此产生的制造业规模帮助降低了全球太阳能组件、风力涡轮机、电池和电动汽车的成本，也为其他国家推进能源转型创造了更加有利的条件。
中国还在全球生物多样性治理中发挥了重要的领导作用，主持了CBD COP15并继续支持实施《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》。中国对生物多样性融资机制和国际合作的支持，有助于保持全球遏制和扭转生物多样性丧失努力的势头。
通过全球发展和南南合作基金，在气候变化、低碳示范区以及绿色低碳项目方面，中国正为伙伴国家提供可根据其国内情况和优先事项进行调整的方法和技术见解，以支持它们应对各自国家确定的发展优先事项。
更广泛的背景使这些努力日益重要。当许多国家面临复杂且相互关联的发展挑战时，单一的资金或专业知识来源都不足以应对。南南合作和三方合作是对南北发展合作传统形式的重要补充，在促进发展中国家之间交流经验、技术、政策解决方案和融资途径方面发挥着日益宝贵的作用。加强此类伙伴关系可以帮助各国获得符合其自身发展优先事项和实际情况的实用解决方案。
正是在此背景下，设立联合国开发计划署上海全球可持续发展中心的构想应运而生。2025年9月26日，联合国开发计划署与中华人民共和国商务部在纽约联合国开发计划署总部签署了合作意向书。同日，李强总理在联合国大会上宣布该中心将在上海设立。29
这一时机具有特殊意义。2025年是联合国成立80周年，也是联合国开发计划署成立60周年。在全球可持续发展目标进展落后、迫切需要加速推进之际，在这个关键年份宣布设立该中心，既总结了双方伙伴关系取得的成就，又在世界进入向2030年冲刺的最后阶段之际释放了战略信号。
该中心在中国的设立，反映了中国在推进可持续发展方面的丰富经验及其长期参与国际发展合作的承诺。上海为中心的工作提供了尤为有利的环境，依托其在城市发展、创新和国际合作方面的经验，以及其汇聚的技术、研究和金融能力。联合国开发计划署此前曾设立过类似中心，包括2002年在挪威设立的奥斯陆治理中心和2011年在土耳其设立的伊斯坦布尔私营部门发展国际中心，两者都表明一个设计良好的中心能够在其东道国之外，为全球发展实践提供支持。30
上海中心将通过需求导向的政策研究、能力建设、共同开发解决方案以及资源动员与协调开展工作，重点关注绿色经济转型、数字经济和可持续金融。在签署仪式上，商务部部长王文涛表示，中国愿意分享其在绿色发展、数字化和贸易方面的发展经验，回应全球南方国家的迫切需求。29该中心计划于2027年全面投入运营，各项筹备工作正在有序推进。
该中心的设立是联合国开发计划署与中国合作的一个新里程碑。为使该中心具有公信力，并在未来的发展合作中获得全球话语权，重要的是其工作计划要以各国的需求为导向；其方法论要严谨且对证据坦诚，包括干预措施失败之处；并且它必须对所有伙伴保持开放，汲取各个地区的经验，以符合其旨在支持的国家的最佳利益。衡量其成功的标准，将不是其发表的研究报告或主办会议的数量，而是被采纳和实施的发展解决方案的数量、参与和受益的国家数量，以及它帮助实现的影响力的规模。
结论：行动呼吁
在联合国从事全球发展工作超过三十年后，我所目睹的冲突、灾难和不发达带来的后果给我留下了深刻的印记。它们也强化了一个明确的教训：重大的转型发生在国家发展战略与人类进步的更广泛目标相一致之时。我经常被提醒，世界仍面临着许多需要我们去反思和贡献的问题。
可持续发展关乎改善生活水平、增进福祉、扩展人的能力以及保护环境。正如一句中国古谚提醒我们的：“我们不能吃祖宗的饭，砸子孙的碗。”今天的经济活动绝不能破坏子孙后代赖以生存的自然系统。
目前只有15%的可持续发展目标按计划推进的事实反映的是当下的选择，而非不可避免的结果。扭转这一趋势需要从宣示走向具体执行：将长期规划与国家预算挂钩，利用去风险化工具解锁新兴市场的私人投资，并确保多边体系以精准的操作予以落实。
通过将国家发展愿景与可持续发展目标等全球框架保持一致，并利用技术合作和可持续融资的实用平台，国际社会可以将减速转化为动力。对这项共同承诺的真正考验，将在每年7月联合国可持续发展高级别政治论坛（HLPF）年度评估中以更广泛的机会、恢复的生态系统和全世界更美好的生活来衡量。
中国可以发挥重要作用。中国在过去48年中的可持续发展征程书写了人类发展史上的非凡篇章，并继续提供值得考虑的思路和方法，尽管中国自身仍有一段很长的路要走。
未来几年不仅关系到可持续发展目标能否实现，也将决定未来几十年的发展格局由什么样的国际合作框架塑造。我们知道什么是有效的：长期规划、持续投资、高效的机构、技术创新和开放合作。现在的任务是以速度和规模去落实它们。重振对多边主义的信心、动员可持续发展融资、加速气候行动以及加强发展中国家之间的合作，必须成为共同的优先事项。联合国开发计划署随时准备支持伙伴关系、创新和执行，帮助各国将承诺转化为成果。31
发展的未来将不单单取决于宣言，更取决于我们将知识转化为解决方案、将融资转化为投资、将合作转化为人们生活的切实改善的共同能力。这既是我们面临的挑战，也是我们必须抓住的机遇。
来源：可持续发展经济导刊
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